作者:李兴

流域管理是由水资源的自然特性决定的，是水治理体制的重要组成部分，是世界各国普遍推崇的一种水资源管理模式。2016 年国家发改委印发的《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》将《水污染 防治行动计划》(“水十条”) 工作落实到流域、区域。

2017 年 3 月 14 至 16 日，国际中国环境基金会(International Fund for China’s Environment) 组织云南省环境保护厅代表团访问美国和加拿大的流域管理机构，开展关于流域管理的国际交流。云南省环境保护厅副厅长兰骏、云南省环境保护厅政策法规处处长陈丽、云南省环境保护厅湖泊处处长管琼、云南省丽江市环境保护局局长关明洪以及国际中国环境基金会项目经理李兴出席了此次访问。受访机构包括美国切萨皮克湾项目办公室(Chesapeake Bay Program Office)、美国联邦环境保护局第五分局水司(EPA Region 5 Water Division)、美国联邦环境保护局五大湖国家项目办公室(EPA Great Lakes National Program Office) 以及加拿大世界自然基金会淡水保护项目(WWF-Canada Freshwater Program)。

此次交流的主题包括:跨行政区域的流域管理模式、排污许可证制度、面源污染管理和控制方法、水体富营养化污染控制因素、区域发展与流域保护的协调平衡。

云南省环境保护厅副厅长兰骏在交流中向美国和加拿大代表介绍了云南省高原湖泊治理的概况。云南省的湖泊属于云贵高原湖区，是全国五大湖区之一。云南省湖泊具有三大特征: 1、特殊性:云贵高原演化形成的高原湖泊群, 是国际上独特的断陷湖泊集中分布群; 2、多样性: 深水湖与浅水湖的差异、营养化进 程间的差异、水质本底的差异、流域内物质输入过程的差异、生态结构的差异; 3、复杂性 : 水污染呈现出流域性、复合性、结构性、长期性的特征。

目前，针对云南省“九大湖泊” (滇池、洱海、抚仙湖、程海、泸沽湖、阳宗海、星云湖、杞麓湖、异龙湖) 的治理，政府采取 “一湖一策” 的管理方法。以滇池为例，由于城市人口密度大,滇池的污染负荷远超环境容量，造成水体富营养化现象。针对滇池问题，政府采取工程与管理措施并举、内源与外源共治、存量和增量共减的治理思路。具体措施包括六大工程: 环湖截污和交通工程、农业农村面源治理工程、入湖河道治理工程、外流域引水及节水工程、生态建设工程、生态清淤工程。

兰骏副厅长强调，尽管云南省九大湖的治理工作初见成效，但是仍面临许多困难和挑战。第一，洱海、抚仙湖、泸沽湖和阳宗海的治理空间约束困难，预防和保护措施难落实，面临保护与开发的矛盾。第二，污染负荷仍超环境承载力，面源污染突出，由其是冲击性负荷形成的雨季污染难以控制问题。第三，程海、杞麓湖、异龙湖面临水资源短缺问题。第四，滇池草海、异龙湖、星云湖面临草—藻相互转化问题。第五，对于滇池、星云湖藻型污染控制因素尚有争论。

3 月 14 日，代表团首先访问了美国切萨皮克湾项目办公室(Chesapeake Bay Program Office)，切萨皮克湾是大西洋延伸至内陆的河口，流域面积达64200平方英里 (166534平方公里)，有超过 150 条干支流，流域范围涵盖美国六个州 ( 纽约、宾夕法尼亚、特拉华、马里兰、弗吉尼亚、西弗吉尼亚) 以及华盛顿特区。切萨皮克湾七十年代污染也十分严重，但经过三十多年的治理，目前水体已基本恢复。切萨皮克湾治理是美国最成功的水环境治理案例，有许多成功的经验值得借鉴。

切萨皮克湾项目污水研究工作组专家Ning Zhou先生与代表团分享了切萨皮克湾流域管理成功的两大要素：有效的领导机构和持续的科学治理。

切萨皮克湾项目经国会批准后，成立了强有力的领导机构——切萨皮克湾整治执行委员会。执委会由美 国联邦环保局局长、六大州的州长和流域委员会主任直接担任。执委会主要决定整治工作的重大政策和措 施,签署联合行动协议,并在实际工作中给予有力的领导和支持。执委会每年召开会议,审查项目进展情 况,总结经验,确定下一步工作的方向和政策措施。

切萨皮克湾最有代表性的管理工具是最大日负荷总量(Total Maximum Daily Load,简称 TMDL )，这是一个全面的“污染总量控制”，由联邦环保局于 2010 年 12 月 29 日制定,是美国范围最大的 TMDL。切 萨皮克湾 TMDL 旨在确保到 2025 年完全恢复湾区及其潮汐河流所需的所有污染控制措施。切萨皮克湾 TMDL 确定了水体可以接收并仍然符合水质标准的污染物 (氮、磷、沉淀物) 的总量，使各州将污染总量分配到各个污染排放源，从而实现科学有效的污染控制。

TMDL 控制所有的污染源,包括点源和面源。TMDL 对污染源的控制非常具体，点源可以具体到尚未连接污水管道的各家各户，面源可以具体到城市路面的清洁频率。TMDL 的具体水质标准和污染总量分配需要通过水文水力模型计算，而且模型建立和校准也依赖大量的水质水文数据。因此，制定 TMDL的工作量非常大，切萨皮克湾用了长达近 30 年时间才完成了整个湾区对于氮、磷、沉淀物的TMDL 的制定。

在 TMDL 的基础上，美国联邦政府要求六个州政府制定各自的流域实施计划 (Watershed Implementation Plan)，这其中就包括了采用排污许可证制度( National Pollutant Discharge Elimination System，简称NPDES) 来控制点源污染。美国联邦《清洁水法》(Clean Water Act) 禁止任何人通过 “点源” 将污染物排放到水体中，除非他们有 NPDES 许可证。许可证将包含对可排放物的限值、监测与报告要求、以及其他规定。除了一般的生活污水和工业废水被作为点源控制，NPDES 同时也管理三类雨水排放源：市政独立的雨水下水道系统 (MS4)、建筑活动和工业活动。

3 月 15 日，代表团前往芝加哥，访问了美国联邦环境保护局第五分局水司 (EPA Region 5 Water Division) 和美国联邦环境保护局五大湖国家项目办公室(EPA Great Lakes National Program Office)。水司主要支持在五大湖、六个管辖州以及 35 个部落范围内的各种水计划和行动。五大湖国家项目办公室负责协调根据美国与加拿大签署的五大湖水质协议 (Great Lakes Water Quality Agreement) 所采取的一系列恢复和保护五大湖流域生态系统完整性的行动措施。

美国联邦环境保护局第五分局水司流域与湿地处处长 Peter Swenson 先生首先介绍了五大湖流域的水质状况。五大湖流域在已评估的范围内，52%的河流和 68%的湖泊仍处于受污染状态，最主要的问题是水体富营养化和藻类氰基毒素。随后，水司水质标准处专家 Meghan Hemken 女士介绍了美国水质标准的制定。 美国联邦的水质标准由三部分组成: 指定用途、水质基准、反退化机制。联邦没有统一的水质标准限制，具体的标准制定需要因地制宜。在五大湖流域，制定富营养物质的标准中纳入了因果变量(氮和磷)和响应变量(叶绿素 a 和透明度)，每个变量的数值取决于水体的指定用途和当地的生态情况 (包括土地覆盖、地质、规模等)。对于藻类释放的氰基毒素，美国联邦环保局制定了针对不同用途的建议标准，例如建议适于游泳的水体中微囊藻毒素浓度不高于 4ug/l。

代表团与美国专家就水体富营养化污染控制因素以及区域发展与流域保护的协调平衡展开了进一步讨论。

关于水体富营养化污染控制因素，美国专家普遍认为，对于内陆湖，磷是主要引水体起富营养化的污染物，对于靠近出海口的流域，氮是主要的污染物。磷是藻类爆发生长的诱因。氮影响藻类的种类，氮也诱使藻类释放氰基毒素。对于季节性的藻类爆发现象，氮的贡献更大。关于区域发展与流域保护的协调平衡，兰骏副厅长表示中国的水质标准中也有包括了 “水质不得低于现状” 的要求，这点类似于美国标准中的反退化机制。然而，有一部分原来没有受到人类影响的地区需要发展，平衡地区发展和水质反退化相当困难。美方专家表示美国政府同样面临发展与保护相平衡的问题，美国对与一些未被开发的水体，将其划定为 “优秀资源水体” (Outstanding resource water body)，禁止周围一 切可能产生污染的人为活动。但是，在州政府定义水体的指定用途时，并不是所有未被开发的水体都会被定义成 “优秀资源水体” , 州政府可能会考虑到当地发展的潜力和需要，将这些水体其指定为 “可以游泳” 或 “可以钓鱼” 的用途，样的标准就没那么严格，可以在保持指定用途的基础上适度开发。但需要强调的是， 一旦确定水体的指定用途，将不可更改，必须严格遵循。

美国联邦环境保护局五大湖国家项目办公室专家 Santina Wortman 女士介绍了以伊利湖为例的流域磷负荷减排行动。伊利湖的水体富营养问题是五大湖中最严重的，从上世纪九十年代开始，伊利湖每年夏季都会经历藻类爆发现象，最严重的是 2014 年，藻类毒素导致安大略省、俄亥俄州和托莱岛服务的饮用水处理厂停产，影响了 50 万居民。导致伊利湖的水体富营养化的两大因素是：湖水深度浅 (平均深度 19 米) 和农业面源污染 (周围 60-80%的土地用于农业)。

尽管五大湖流域没有 TMDL，在美国与加拿大签署的五大湖水质协议的指导下，五大湖国家项目办公室的专家团队同样坚持着科学的污染负荷总量控制研究。基于长期的点源和面源磷负荷记录，专家团队应用多个模型将磷负荷与富营养化反应关联，计算出推荐的磷负荷目标，以实现所需的湖泊生态系统目标。

关于控制磷污染排放的具体措施，Santina 提出了采用 “多屏障系统管理” 的方法，这种方法不仅需要控制磷在源头的施用，如调节洗涤剂中的磷、限制在冻结或积雪覆盖的地面施用肥料、开发和推广农业最佳管理手段；同时需要防止施用于土地的磷被冲刷进河流，如使用高渗透性的路面材料、建设河岸湿地等。

值得注意的是，对于农业面源污染，法律并未授权美国联邦政府对农民采取强制控制措施，更多的是依赖排污者的自愿性行为。因此，联邦环保局采用以引导为主、资金支持为辅的管理方法。美国联邦环境保护局第五分局水司流域处专家 Janette Marsh 女士和地下水及饮用水处专家 William Spaulding 先生分别介绍了自愿性流域规划与管理方法以及从保护饮用水源角度出发的流域管理方法。两位专家均表示，水资源保护的成败取决于与联邦和州政府之间的合作，以及国防、环保、农业、住房、交通运输、卫生等各政府 部门之间的协调。

3 月 16 日，代表团抵达多伦多，访问加拿大世界自然基金会淡水保护项目(WWF-Canada Freshwater Program)，这是世界自然基金会在全球的第一个淡水保护项目,致力于保护加拿大 25 个主要的流域，并期望在 2025 年实现所有水体生态健康的目标。

淡水保护项目流域报告部专家 Anthony Merante 提出，融雪盐是五大湖的 “新” 污染物。由于加拿大冬季降雪量大，融雪盐被过度使用，道路上的盐含有氯化物 (NaCl、CaCl2、MgCl2)，氯化物可能会干扰许多淡水物种的呼吸调节、离子调节和水合的能力。淡水保护项目正联合安大略省南部的居民和政府参与减盐计划，改变过度使用盐的态度和行为，减少有害氯化物流入五大湖。

淡水保护项目专家 Heather Crochetiere 介绍了项目组如何协助社区居民开展污染控制行动，其中包括了建立社区间的淡水保护网络，促进社区间的信息共享与合作。另外，WWF 还成立了 Loblaw 淡水保护基金，利用社会和企业捐赠的资金，奖励和支持全国范围内优秀的淡水保护行动。

代表团与加拿大专家就跨区域流域管理展开了进一步讨论。Elizabeth 女士表示，尽管加拿大在农业面源污染上相较于美国有更严格的措施，包括更严格的化肥农药使用标准、以及通过限制农田与农产品销售点的距离从而实现更合理的农业用地规划；但是，由于加拿大方面对五大湖的污染贡献不足 5%，他们的努力对于五大湖的水质改善并不明显。兰骏副厅长表示，在跨区域流域管理中，细分各个排污者对流域的污染贡献和责任非常关键。

此次访问，促进了中国与美国和加拿大之间在流域管理方面的交流，尽管目前中国与美加两国的经济发展和环境保护处于不同的发展阶段，不能进行简单的对比，对他们的具体做法也不能盲目地照搬，但是美加两国在流域管理体制建设、科学研究以及公民参与等多方面的很多经验和做法仍值得我们学习和借鉴。

参考文献:
《完善水治理体制研究》课题组. 《国外流域管理在水治理体制中的地位和作用》

吴舜泽、徐敏、马乐宽等.《重点流域“十三五”规划落实“水十条”的思路与重点》